资本的谎言——拷问全球土地攫取的宏大叙事

编者按

中国农业大学人文与发展学院自2011年开始组办“农政与发展”系列讲座，国内外知名学者的演讲文稿正在陆续结集出版。已出版演讲文稿的精华版将陆续在微信公众号和微博推出，欢迎读者跟随我们一起重温学术大家的思想精华。全文见：《农政与发展当代思潮》（多卷本），叶敬忠主编，社会科学文献出版社。

土地攫取（land grabbing）是当今全球社会在大转型过程中面临的最根本的议题之一。我将从关于全球土地攫取的一些大叙事和小叙事开始讲起。关于全球土地攫取的小叙事是由媒体及政策制定者炮制的，例如，一些媒体报道说，“土地攫取是外国政府所为”等。这些小叙事背后还存在一系列宏大叙事，例如，“大规模的土地攫取对于投资是非常重要的，它可以重振农业，发展乡村，使所有人摆脱贫困”等。

这些叙事中遗漏了什么？我认为，它们隐瞒了事实，转移了我们的视线，并让土地攫取的始作俑者免于批评和责难。有些叙事是小的谎言，尽管也包含一丝真相，但终究还是隐瞒了更大且更为复杂的现实；有些叙事纯属臆造，子虚乌有。总的来说，那些“小谎言”并没有告诉我们土地攫取的真正原因，而那些“弥天大谎”更没有告诉我们土地攫取的真正后果。

首先，我将介绍全球土地攫取的背景，以及对土地攫取问题的学术分析视角；其次，我将挑战土地攫取的小叙事并拷问那些宏大叙事；最后，我会提出一些问题，并讨论土地攫取所致的困境。 

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土地攫取的背景

 当前土地攫取的背景是多重全球性危机的汇聚，如能源危机、全球气候变暖、金融危机、粮食危机等。关于土地交易的数量有不同估计，根据联合国2010年的估计，自2007年至今，土地交易面积达4500万公顷。在媒体中，这种现象被称为“全球土地热潮”（global land rush）或“全球土地攫取”（global land grab）。关于土地攫取的报道与日俱增，这种趋势很可能在近期和未来还将持续下去。土地攫取并不是一个新现象，但今天的土地攫取呈现出一些新的特征。第一个特征是，土地征占的规模之大。第二个特征是，土地攫取的范围之广，遍及全球。第三个特征是，土地攫取的发生速度之快。

在估计土地攫取数量时，存在高度的不确定性，还存在测量标准的问题。实际上，全球土地攫取所涉及到的土地数量是不可能被“栓定”的，就如同试图把海浪锁定在沙子上一样困难。但我们确切知道的是，全球土地攫取正在发生，甚至无法阻止。那么，当看到某个有关土地交易的现象时，我们如何知道这就是土地攫取呢？这是另一个更深层的问题。 

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土地攫取的分析视角

 这个更深层的问题关系到对土地攫取的界定。仅仅是被报道的内容才算土地攫取？只有达到一定数量的土地征占——例如超过500公顷或1000公顷——才算土地攫取？只有外国人征占的才算是土地攫取？土地攫取仅仅是为了粮食或能源？只有已经完成的交易才算土地攫取？只有那些危害粮食安全的土地交易才是土地攫取？

无论是将土地攫取界定得太窄还是太宽，都会有所遗漏。为了解决或回避之前提到的问题和界定上的困难，我和萨图尼诺·博拉斯（Saturnino M. Borras）合作发展出了一种替代性的框架。我们从关注“谁是攫取者”的行动者导向和“土地攫取如何发生”的过程导向后退了一步，转而采用政治经济学和政治生态学相结合的视角，来理解当下土地攫取的特殊方式，揭示土地利用、土地用途、土地控制以及人与自然关系的变化等方面的问题。

我们界定的土地攫取的特征包括：第一是土地的长期租赁、购买或其他制度安排；第二是对土地、水、森林、渔场和牧场等自然资源的大规模榨取；第三是对土地控制权的俘获，涉及从小规模生产者到大规模生产者的大宗土地控制权的夺取和变换，这里的小规模生产者包括小农生产者、小规模渔民、依靠森林采集非木材林产品的人们以及那些依靠小规模牲畜养殖来维持生计的牧民们，等等。

土地攫取还需要考量其他重要因素。首先，土地攫取涉及到国内外不同类型的投资者，既有自然人，也有公司实体，还包括公共的、公私合营的其他行动者。第二，土地本身存在不同的农业生态条件和地理位置。第三，土地处于多元的产权体制下。最后，土地交易是否合法，取决于一个国家的法律框架。此外，分析土地攫取时，我们还需要与一些国际议题的最新进展联系起来，如全球粮食——饲料——燃料综合企业所呈现的全球多极体制、多流向的合作；在全球环境危机背景下，企业以环境保护为名所做的土地投资，被批判为“漂绿”（green washing）或“绿色攫取”（green grabs）；在金融危机背景下，投资者为了躲避风险而将资金转移到更安全的农业领域所做的土地投资。

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挑战土地攫取的小叙事

 （一）“土地攫取是外国政府所为”

这一叙事部分真实，但并没有讲出故事的全部。很多数据表明，诸多国内精英和国内公司在本国的土地攫取中扮演着主导角色。例如，在遭受连年饥荒的埃塞俄比亚，全国60%的土地交易是由本国精英介入的，这个比例在尼日利亚是97%，在苏丹是78%，在柬埔寨是70%。可见，并非只有国外行动者，甚至主要的介入者并不是国外行动者。从数据来看，大量土地交易发生在南方国家之间。

 （二）“土地攫取是由2007~2008年粮食危机之后的粮食安全问题引发的”

该叙事认为，2007-2008年出现的粮食危机促使某些食品进口国到其他国家攫取土地来获取粮食，从而确保自己的国家有稳定的粮食供给。但实际上，土地攫取不完全是由2007~2008年的粮食危机引发的。

第一，土地攫取可以追溯到2007~2008年粮食危机之前更久远的时期。例如，早在2000年初，一些政府制定了国家生物能源计划，要求增加粮食能源混合到汽车燃油当中，于是掀起了一股在交通行业增加可再生能源的浪潮和由此引发的大量土地攫取。

第二，“灵活作物”（flex crops）种植的扩张也是土地攫取的动因。“灵活作物”是指特殊的作物类型，既可以用作粮食，也可以用作饲料或者燃料原料。例如，在菲律宾，某生物能源公司投资土地进行甘蔗种植，如果油价高，他们就会把甘蔗转化为生物燃料，从而更有利可图；如果燃料价格低，他们就会把甘蔗卖掉用来制糖。

第三，在过去10年间，因畜牧养殖、采矿、工业造林等非粮食产业引起的土地攫取也出现了大幅增长。 

（三）“土地攫取发生在未利用或退化的土地上”

世界银行估计，全球有4.45亿公顷甚至多达17亿公顷的所谓适宜投资的土地，这些土地是未利用的、边缘的、在生态上退化了的。其背后的假设是：这些土地人烟稀少且未被利用，容易获得，且土地攫取会使之前没有生产力的土地变得富有生产力，进而给世界上出现的种种危机提供解决方案。

但这样一种叙事，同时也是问题所在：对于可利用的适宜土地的自上而下的评估，只有通过将复杂现实大大简化才能实现，他们所获得的数据是通过卫星图片得到的，而卫星图片显然看不到当地的居民。同时，基于某种理想型而对核心概念进行的标准化也是有问题的：谁来决定什么是“有生产力的”？什么是“适宜土地”？大量来自现实的证据表明：很多所谓的边缘土地是有人口居住的，那里的人口密度也许不如城市高，但确实有人在那里居住，并且用有生产力的方式使用着土地。还有一些土地是为了生物多样性而被保留下来的。

其次，调查发现，土地投资者并不是真的想要差的土地，而是能够帮助他们实现产量最大化和利润最大化的土地，因此这样的土地通常配备有可供利用的水资源或靠近河流能够进行灌溉、地力肥沃且靠近市场，更为理想的情况是，土地上已有不同类型的基础设施。

 （四）“土地攫取发生在治理不力的国家”

该叙事隐含了以下假设：土地攫取关系到国家法律和保护措施是否到位以及国家法律和政策是否得到了实施，所以土地攫取只会发生在治理不力的国家。但是，证据表明，土地攫取在越来越多的国家开始扩张，甚至发生在你可能想象不到的地方，如澳大利亚等，而不只是发生在那些弱国。很多发生了土地攫取的国家也并非治理不力，例如，巴西就是一个很发达的国家。

 （五）“土地攫取导致了剥夺，因为缺少明确和有保障的土地产权”

该叙事背后的假设是：第一，土地产权应该得到确认并以一种独特的方式进行记录，以承认某块土地的私有者。但是，如果在通过习惯法组织管理土地的国家，这是否意味着假如人们没有证明文书，其他人就可以进入这块土地并宣称他们是所有者？

第二，土地权利的形式化仅仅是一种技术管理上的程序而已。但事实上，决定谁拥有土地权利是一个需要首先回答的深刻的政治问题。

第三，自发的行为准则和企业社会责任，使公司和政府尊重当地人的土地权属，进而使当地人免于土地攫取。但问题是，在全球层面上，公司之间、政府之间以及政府和公司之间缺少制定行为准则的意愿和动机，因为他们对农业投资的目的就是进行大规模土地交易并攫取大量利润。

现实的证据说明，在当地人的土地产权已经得到确认的国家，土地攫取仍然在发生。有关证据告诉我们，土地登记和确权并不必然是为了穷人。例如，联合国开发计划署等发展机构试图通过一些大型项目，对某些国家国有的、未授权的公共土地进行授权，以期保护土地权利，并使土地在市场上进行交易。但事实证明，这类项目并不必然保护穷人的权利，也并不必然让穷人获得土地权利。换句话说，清晰的土地产权并不必然意味着权利会受到保护，明确的土地权利是必要的，但并不是充分的。而且，土地攫取通常是通过贿赂腐败官员而完成的，这些官员恰恰负责土地确权等土地管理工作。

即便人们拥有完整的土地权利，他们与土地交易方签订的合同条款未必对他们有利。当一个公司进入偏远的村庄，在谈判桌上谁是更有实力的主体？此时，关键要看社区群众的组织状况如何，因为他们在谈判中获得有利条款的唯一途径就是能够将力量结合在一起，成为一个相对于公司更有力的主体。

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拷问土地攫取的宏大叙事

 第一个宏大叙事是，“大规模的土地攫取对于投资是非常重要的，它可以重振农业，发展乡村，使所有人摆脱贫困”。但没有明确的证据可以表明，大规模的土地征占能为原本居住在那里的人们提供更多的就业机会。以下这张照片显示的，也许就是我们的未来，没有了森林，田野上只有一个人，或许就是卡车司机。

关于土地攫取的另一个宏大叙事是，“如果大规模土地征占实施得当，我们就可以提高粮食安全，确保能源安全，保护甚至疗治环境。”但问题是：什么是“得当的”土地征占？是什么让土地征占变得得当而有益？支撑这一宏大叙事的假设是：高科技的、资本密集的工业化单一种植是人类前进的方向。但它忽视了一个问题：这种人类前进与发展模式本身就是问题的一部分，为什么这种发展模式就是人类发展的主要方案？另外，我们所看到的公司企业今天的行为本身就已解释了他们将来会继续做什么——那就是为了实现利润最大化而获取廉价劳动力和廉价土地。

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结语

 通过以上分析，我们可以得出三点结论：（1）传统的关于土地攫取的界定，倾向于将大多数今天发生的土地攫取案例标划在边界之外；（2）当今土地攫取的真实图景要比早期的描绘大得多、复杂得多、也严峻得多；（3）到目前为止，土地攫取所产生的影响是负面的，对人民、生计和生态系统是有害的，或者至少没有像大规模土地征占的支持者们所允诺的那些利益。

全球土地攫取引发了关于土地控制的一系列深刻问题，例如谁应该在哪块土地上、为何种目的、在多长时间内拥有哪些权利？这应该如何决定？由谁决定？优先权应该给当地使用者、当地权利所有者和小规模粮食生产者吗？当地政府、国家和公司在决定目前和将来土地的利用与控制方面应该有多大的发言权？消费者以及土地（包括被攫取土地）上任何产品的终端用户应该有什么权利？目前这是一个全球性的困局，我们所有人都以某种方式涉入其中，我们面临的选择，或许是我们作为消费者能够为乡村穷人做出的选择。

我们非常需要思考全球土地攫取给人类带来的困境。土地攫取展现了另一种未来，而在未来，谁会拥有乡村？我们从哪里、怎样获得食物和能源？我们会有真正的选择吗？这些选择从何而来？食物和能源在未来又将怎样生产？如果这些不是我们想要的，那什么是我们想要的呢？又由谁来决定这一切呢？

我的演讲不只是分析，也是一种吁请。我们所有人都被卷入其中，都会欣享益处或是承担苦果。我们应该以某种方式让所有人都来思考：我们要的究竟是什么以及如何到达那个彼岸？

编者注：除作者照片外，正文中所用图片均来源于网络下载。

作者

简介

珍妮弗·佛朗哥：荷兰跨国研究所研究员

珍妮弗·佛朗哥（Jennifer Franco） 生于1963年，1997年获得美国马萨诸塞州布兰戴斯大学政治学博士学位。2001年开始在英国萨塞克斯大学发展研究所担任研究员。2005年至今就职于荷兰跨国研究所，同时兼任国际发展项目亚洲委员会委员。她早期的研究主要关注菲律宾的农村社会组织与农村政治，最近的研究兴趣包括农村民主化、生物能源、土地政策、土地攫取、粮食与能源危机的政治学研究等。

作者寄语

 

发展或指现代化社会转型，或指工具性干预行动，或指特定的话语建构；发展研究则从多学科视角对这些方面进行学术性分析。本公众号旨在推送发展研究领域的经典和前沿学术成果。

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本期编辑：许惠娇、蒋燕（本期讲座文稿翻译整理：潘璐、许惠娇、高瑞琴）。